1989年8月26日，無住屋者團結組織號召萬人夜宿台北最貴的地段忠孝東路，抗議受財團炒作的不合理房價，是歷史上有名的「無殼蝸牛運動」，也是台灣第一個以居住權為訴求的大型社會運動。可惜的是，30年後的我們，遭遇的卻是比30年前更令人聞之色變的房價。因此，近年來，中央、地方政府、民間團體和專家學者無不挖空心思，希望居住更正義。
今年5月16日，「公共政策網路參與平台」網站上有人提議了「應課徵空屋稅」，快速地在5月29日附議通過，並在7月一路闖關，得到了財政部的回應。不令人意外地，財政部駁回了這項提議，因而引發民眾、學界和民間團體的撻伐。但平心而論，無論是否接受財政部的說辭，空屋稅是否真如大家想的是房市萬靈丹呢？
巧立空屋稅，恐怕白忙一場
從結論講起，空屋稅的出發點的確有助於居住正義，但在執行上有明顯的困難。因為另立空屋稅課徵，首先得先認定「空屋是什麼」，也就是財政部回應的「空屋難以認定」這回事。
根據營建署的報告，空屋其實並沒有實際的定義。一來空屋統計的區間難以劃清、二來因為沒人住的空屋實際運用狀況也很難得知。搞不好屋主只是暫時出國，或是屋況不好的「廢屋」，無法居住，屋主也無餘錢裝修，只好空置。這些情形被課空屋稅，似乎不太合理。
所以，目前官方統計空屋的方法主要有三種：
第一，行政院主計處每10年透過戶口及住宅普查，以現場抽樣探訪的方式，每戶按3次門鈴，加上訪查鄰居與管理員來統計。
第二，內政部營建署每年利用房屋稅籍資料和台電用電資料，把月均用電60度以下的住宅列為低度使用（用電）住宅，簡言之就是視為空屋。
第三，新建5年內，且沒有進行過買賣或轉讓的低度用電房屋，簡單來說就是個人擁有但沒在使用的住宅，或是建商蓋好放在那的新屋。
然而，這些方法仍會遇到一些問題。例如第一種抽樣方式每10年才一次，無庸置疑無法有效查到空屋。最常用的第二種空屋認定方式也有弊病，假如空屋持有者每天把玄關的燈開著，每個月把電開到60度，是不是就能規避掉空屋稅？而最後一種，只侷限在新建後5年的移轉情形，非新成屋的投資則無能為力。
另外，前陣子空屋稅倡議正盛，不少媒體以溫哥華為成功案例廣泛報導，希望台灣當局效法。然而，溫哥華市空屋稅的徵稅對象為位於溫哥華市境內非主要住所的住宅類房產（Not-Principal Residences），或一年中出租時間不到6個月的住宅房產。在台灣，若沒建立好完整制度，屋主可能找人頭簽訂不定期租賃契約「假出租」，就可以規避了！
因此，空屋除了難以認定外，即使認定了，也難以引此為課稅對象。
即便投資者不費心鑽法規漏洞，他們也大可以將持有期間所繳的稅負，全部加諸在未來的買方身上。根據台北市地政局的房市溫度計顯示，去年2018年第四季的住宅需求增溫，到今年2019年第一季趨於穩定，也預測未來5到10年住宅需求也將穩定發展。所以，在中長期住宅需求仍然穩定的台北市，若把空屋稅轉嫁到購屋需求者身上，投資者根本有恃無恐。
空屋稅的課徵對象是無人使用的「房屋」，囤房稅則是針對「多戶房屋者」。 圖／聯合報系資料照
「囤房稅」也許才是聰明方針
另一方面，許多政府偏向先研擬相對已有制度的「囤房稅」。空屋稅與囤房稅的課徵對象不盡相同，空屋稅是針對無人使用的「房屋」，而囤房稅則是針對「多戶房屋者」，亦即同一個屋主可能因囤房行為而被重複被課稅。雖與空屋稅一樣都屬於「懲罰性稅捐」，但囤房稅的概念則是主要從房屋稅下手。
8月初，立委黃國昌在其Youtube頻道中表示，會在下一會期續推實價登錄2.0以及囤房稅。但如果囤房稅是直接調升房屋稅，房屋稅係屬地方稅，即便中央通過，地方仍可陽奉陰違，從低課稅。但我並不先對黃立委的預告下定論，因為中央也有必要通過加重房屋稅（囤房稅）一致性的適用原則，再予有意願、有必要推動的地方政府裁量，端看委員提案的程度到哪。
目前，對於囤房（非自住房屋）的認定標準是三戶（含）以內，擁有四間房屋以上才要課，影響約2%的屋主，前台北市副市長張金鶚則認為，若能在持有第三戶就課囤房稅，影響力可擴大至一成。但阻力在於，從地方的房屋稅下手，容易受到地方居民、權勢的壓力，在民粹選票最大的時代，多數政府不願意增稅得罪選民，目前僅有台北市依中央規定的區間，將持有多戶的稅率調到最高3.6%。
然而，回歸稅賦的源頭，曾有房地產專業的名嘴撰文問道：對於囤房該如何定義？如果囤房稅的意旨是「抑制囤房炒作行為」，那勢必得解釋為何三間以上就算在炒作。只要能說服全民，稅制改革是居住正義的重要實踐，這是無庸置疑的。
相對而言，我認為增加既有課徵的持有稅，而非另立懲罰性空屋稅，才是可預見的解決之道。無殼蝸牛運動30週年，願我們這個世代能走出移動的迷宮。
（本文授權轉載自「獨立評論＠天下」）
