彭揚凱、廖庭輝／租金補貼公平嗎？從「可負擔計算基準」談起－不動產大樹(樹哥)--資深不動產經紀人JERRY

2020-03-13 10:00MediaOutReach 媒體拓展/贊助

中國香港 - Media OutReach - 2020年3月13日 - 房地產不僅是中國經濟發展的動力之一，也是最受國內投資者歡迎的投資方式。近年，市場對房地產的龐大需求帶動了中國房價持續攀升。根據中國國家統計局2019年12月的最新資料，一線城市的一手房價格的年上漲率為3.8%，在二、三線城市分別為7.3%和6.7%。中央政府雖然已頒布多項政策確保老百姓能夠負擔得起住房，但香港中文大學（中大）商學院最近發表的研究顯示，個別措施也未收到預期成效。

這項題為《從市場內分析以限購令為房地產巿場降溫的成效》的研究，由中大商學院酒店及旅遊管理學院助理教授楊揚聯同加拿大英屬哥倫比亞大學薩德商學院的Tsur Somerville教授及上海科技大學創業與管理學院王龍教授攜手進行。研究結果顯示，限制買家可以購買的住房數量雖然會對交易量造成顯著且直接的影響，但從統計學角度來說，此舉卻未能對住宅交易價格產生明顯影響。

根據麥肯錫諮詢公司的報告指出，與世界其他地區的家庭相比，中國家庭普遍較傾向將其資產投放於房地產投資上。例如，房地產佔平均中國家庭資產的62%之多，但在日本和美國家庭的資產分別只佔38%和28%。為了打擊炒賣活動和抑制房價，中國國務院於2010年和2011年分別出台了兩項政策，外界普遍稱之為「國十條」和「國八條」。

這兩項政策包括對住房公積金使用的調整，以降低購買90平方米以上住宅物業的最高貸款與價值比率，並提高商業銀行貸款的最低首付和最低貸款利率。雖然每位買家可購買的物業數量受到限制，但國務院並未發布全國實施的時間表和細節，意味着地方政府可根據自身的經濟狀況來制定和實施這些政策。

不統一實施

該項研究試圖探討限制每位買家購房數量在抑制房地產市場價格、降低資產泡沫風險，以及提高民眾對住房承擔能力方面的效果。有別於涉及抵押貸款利率、承保標準或獲取信貸的審慎宏觀措施，限購住房數量的措施並非在所有主要城市實施，並且根據買家是否為本地人和已有房屋數量而變化。楊教授說，限購令的實施並不統一，有些城市根本沒有設限，而部分城巿則在巿內不同區域實施不同的限制。

楊教授解釋：「比方說，廣州容許本市戶籍人士再購買一套新的住房，但禁止非廣州戶籍居民購買任何住房；至於上海，無論是否擁有當地戶籍亦只能購買一套住房。許多其他城市允許當地戶籍人士購買兩套住房，非當地戶籍居民則只能購買一套住房。此外，並非所有城市都實施限購令，有些城市縱使實施限購政策，在其市內或縣內的限購規條並非劃一。」她續補充，其研究團隊選擇了四個僅在巿內個別地區實施限購的城市進行分析。

這四個城市分別是成都、廣州、合肥和青島。廣州是一線城市，而其餘三個則是二線城市。這四個城市之中，各自有至少兩個地區沒有限制戶籍人士及非戶籍人士的購房數量。這四個城市推行限購措施日期也各異：廣州和青島分別為2010年10月15日及2011年1月31日，而成都和合肥則分別於2011年2月15日和同年3月31日實施。

研究人員所收集的數據來自中國指數研究院的中國房地產大資料資訊平台（CREIS），該平台所記錄的中國房地產交易資料來源於中央、省以至地方政府發布的資訊，而這些資訊包括開發商出售給最終買家的新房。團隊分析了四個選定城市合共2,014個樓盤。楊教授認為，分析一些在市內不同地區實施不同限購規則的城市，而不是僅比較實施和沒有實施限購令的城市，可以更清楚了解政策的成效，因為同一城市的限制和非限制地區都屬於共同的一般住房和勞動力市場以及地方經濟。

交易量與價格的對比

根據研究結果，限購對交易量造成了顯著且直接的影響。在限購政策實施半年後，在同一城市內，限購地區的交易量相對於非限購地區的交易量下降40%以上。隨着時間過去，這個變化在12個月內下降到30%，甚至在兩年間進一步下降到24%。然而，限購政策對房價的影響卻截然不同。

楊教授指出：「限購政策的既定目標是抑制迅速飆升的房價，藉此穩定市場。雖然市場交易活動明顯降溫，但我們發現限購政策並不能促使房價下降。」她補充說，儘管其他研究人員發現實施限購政策的城市，其房價較沒有實施有關政策的城市下調16%，但他們發現同一個城市的不同地區之間的房價差距沒有變化。

楊教授指出，對於這種結果，有多個原因。比方說，雖然買家受到限購政策的影響，但開發商並沒有因此降低售價，表明他們預期有關政策可能只是暫時的，以便可以在限制解除後以利潤更高的價格出售住房。

另一項分析還發現，在限購政策實施的地區，地方政府沒有減少土地供應。在比較限購的地區和沒有限購的地區時，土地價格、拍賣地段數量和可建面積全都沒有顯著改變。

「大多數開發商和地方政府認為有關政策只屬暫時性，在施行一段時間後便會撤銷。因此，與非限購地區相比，限購地區供應的土地沒有減少，因此投標的差異也沒有改變。這種反應也與已住房交易價格保持不變（雖然買家需求減少）是一致的。」

楊教授解釋：「如果開發商預期限制會在不久後放寬，那麼他們的持貨成本很低，便沒有降低價格的意願，而不是等到限制解除後再等需求恢復，這種反應或許也符合規避損失的行為。不管如何解讀這些行為，這項研究所反映的結果都符合探討審慎宏觀政策的其他研究，這些研究發現，在房地產市場過熱時，雖然限制需求的政策對市場交易量產生強大的抑制作用，但它們在短至中期內扭轉高房價問題和解決民眾負擔能力的效用卻十分有限。」

參考資料：

Tsur Somervillea, Long Wang and Yang Yang, "Using purchase restrictions to cool housing markets: A within-market analysis," Journal of Urban Economics, Volume 115 (January 2020). Available at: https://doi.org/10.1016/j.jue.2019.103189

英文原文刊於中大商學院「中國經商智慧」網站：https://bit.ly/2HiF5UQ。

關於香港中文大學商學院

香港中文大學（中大）商學院由六個教學單位組成，包括會計學院、酒店及旅遊管理學院、決策科學與企業經濟學系、金融學系、管理學系及市場學系。成立於1963年的中大商學院，是區內首家提供工商管理碩士（MBA）課程和行政人員工商管理碩士（EMBA）課程的商學院。現時中大商學院合共提供八個本科課程及20個研究院課程，包括工商管理碩士、行政人員工商管理碩士、碩士、理學碩士、哲學碩士及博士課程。

中大商學院的MBA課程在2020年《金融時報》（Financial Times）百強排行榜名列全球第50位，而EMBA課程亦在2019年排名全球第24位。中大的商界校友人數逾36,000人，為香港之冠，其中不少校友已晉身政府和商界的重要決策層。商學院現有逾4,400名本科和研究生，現任院長為周林教授。

上（2）月27日，社會住宅推動聯盟等民間團體與跨黨派委員召開記者會，譴責主管機關至今尚未依法公布「可負擔計算基準」，造成住宅補貼制度不公且混亂，要求盡速改正。

那麼，究竟什麼是「可負擔計算基準」？沒有可負擔計算基準又會帶來哪些問題？本文擬對此說明闡述，並進一步就當前住宅補貼政策提出反思及建議。

何謂租金補貼「可負擔計算基準」

要瞭解「可負擔計算基準」，須先從「可負擔住宅政策」（affordable housing policy）談起。此政策泛指國家透過直接或間接協助政策，確保國民得以居住在經濟可負擔之居所。依國際公認標準，該可負擔衡量指標是居住成本（房貸或房租）不超過家庭收入30%。

前述國家的協助政策中，「租金補貼」是常見的模式，其基本原則有兩點，首先是「合理補助」，即補貼目的為協助能租住符合基本品質居所，而非豪宅；其次是「量能補助」，居住負擔能力越低，相對要補貼較多。「可負擔計算基準」，正是達成上述原則不可或缺的依據準則。從國外經驗來看，各國可負擔計算基準的版本或有不同，但必然包括以下三個關鍵參數：

設定「補助門檻」，據此決定多少收入水準以下者需要補助。
評定「合理租金」，即該地區（城市）基本品質的住宅所必要付出的租金額度。
核算「補貼額度」，即根據前述因子設算不同收入級距對象應補貼之金額，讓受補助者的租金不超過家庭收入30%的可負擔水準。

台灣停留在只看戶數的「喊價式補貼」

我國租金補貼制度自2007年開辦，一開始是「全國一口價」，即不同縣市、不同所得者領相同補貼。到2015年調整為依照縣市區分補貼金額，即同一縣市、不同所得者領相同補貼。簡單有餘，但卻完全不符租金補貼的基本原則。

因此，在2016年《住宅法》修法時，經民間團體倡議與立委要求，於該法第11條明確規定主管機關（內政部）應於修法後兩年內（即2019年1月11日前），完成「租金資料或價格蒐集、負擔基準及補貼金額計算方式之建立」，即本文所稱的「可負擔計算基準」。

然截至目前為止，政府仍未依《住宅法》完成此一可負擔計算基準，且已逾期一年有餘，實屬明顯的怠惰違法。於此同時，蔡英文總統於選前宣布將擴大租金補貼戶數至12萬戶，並擬放寬租金補貼所得標準至最低生活費2.5倍。以台北市而言，月薪低於42,512元即符合標準。

這不禁讓人擔憂，如果遲遲不建立租金補貼的「可負擔計算基準」，而僅一味擴大補助範圍，恐進一步嚴重影響補貼資源合理使用分配，淪為「人人有獎」的福利所得逆分配，卻無法優先協助到最需要的對象。

補貼制度混亂且不公

最明顯的問題，是缺乏「可負擔計算基準」所造成的住宅補貼制度混亂與不公。以租金補貼為例，現行制度下有「一般租補」、「單身租補」、「包租代管的租金補貼」等多種類型。就補貼資格來看，這幾種補貼在所得限制、財產限制上均不同，欠缺一致標準。又就補貼額度而言，不同地區的補貼金額級距，也沒有明確的計算方式依據。

根據上表整理資料，試問，為何所得基準較高的單身婚育租補，相較於一般租補反而不用有財產限制？為何所得基準較低的一般租補，與較高的婚育租補在補貼金額上卻相同？為何包租代管跟其他租補的補貼算法與金額上限可以全然不同？可見上述補助的邏輯無一致章法，實質分配也完全不公平。

對於有需要申請租金補助的民眾而言，多數人恐難以分辨依自身狀況該申請何種租金補貼，只好亂槍打鳥都試試；其中較精明者，則是為「何者補貼多」與「何者申請易」反覆猶豫思量。

不需要的給補貼，需要的卻補不夠

另一個大問題，則是出現了「不需要的給補貼，需要的補不夠」的怪象。

以106年的租金補貼核定戶的資料為例，如以國際公認的租金所得比不超過30%作為標準，據此對補貼前後可負擔能力作分析，我們可以發現以下事實：

有超過兩成的受補助者，在領取租金補貼前，就已屬租金可負擔範圍內（租金收入比30%以下），按理說是不需要補貼，但卻拿了補貼資源。
有七成五的受補助者，在領取租金補貼後，還是未達租金可負擔標準（租金收入比30%以上），他們雖然有拿到補貼，但很明顯的是「補不夠」。

此種現象，更進一步驗證我們所憂慮的，因無「可負擔計算基準」做為補貼核定發放依據，導致整個資源分派未臻合理。此問題如不釐清解決，逕行擴大至12萬戶實非明智之舉。

租金補貼前後可負擔能力分析，以106年受補助者為例。表／翁家德製，OURs都市... — 租金補貼前後可負擔能力分析，以106年受補助者為例。表／翁家德製，OURs都市改革組織提供

越窮反而「看得到吃不到」

更讓我們覺得無奈且不忍的是，由於沒有「可負擔計算基準」的支持，租金補貼不僅未落實弱勢優先協助，甚至出現了「看得到但吃不到」的窘況。

以107年為例，該年全國無自有住宅的低收入戶約為82,729戶，按理說他們是最需要租金補貼的群體，但申請租金補貼的低收入戶卻只有16,383戶（核准了15,754戶，核准率96.1%）。也就是說，最需要租補且申請核准率極高的「無自宅低收入戶」，竟然只有不到兩成（19.5%）來申請，即便考量部分低收入是借住親友家，這樣的申請率也實在太低。

那麼，到底是出了什麼問題呢？關鍵原因有二。首先是房東考慮租稅曝光不同意申請，此涉及台灣租屋黑市結構性課題，且不僅限於低收入者，暫不討論。另一個就與本文所談「可負擔計算基準」有關，那就是「補不夠」。

即便租金補貼對低收入戶而言是「申請了就有」，但由於要求須承租合法房屋，在補貼額遠低於其可負擔的狀況下，他們寧可選擇繼續租住在相對低廉但非法、惡劣的住所，如頂加、地下室、非法隔間等，而不是領取租補後要負擔更沈重的租金。

此一越窮越不申請租補的「福利逆分配」現象，顯然已偏離租金補貼制度之初衷與目的。

政府避重就輕，政治壓倒專業

令人遺憾的是，在民間團體的記者會後，主管機關內政部營建署發布的新聞稿回應內容，卻是避重就輕。

首先，營建署對民團訴求表示「認同應逐步採取更精確的計算方式」，語氣雲淡風輕，儼然忘了此為法律明文規定應完成事項，不知要「逐步」到幾時。再者，營建署提出「有些人帳面收入雖為0，但實際上卻家境優渥或有非正式收入」等執行困難理由，但不正因此，《住宅法》才給予兩年時間研擬解決方案，如今三年過去還以此當作藉口，實難以苟同。

就筆者看法，這些只是表面說辭，真正的原因恐怕是政治考量壓倒專業評估。因為補貼戶數提升在政績上遠比「確實幫助到弱勢」更加好看，也能讓更多人對政策「有感」。在此一重「戶數」而不重「內容」的制度偏好下，無怪乎「可負擔計算基準」仍在原地打轉，但12萬戶補貼支票早已一騎絕塵！

讓租金補貼回歸居住可負擔之原則

台灣租金補貼制度邁入第14年，未來該怎麼走？民間團體呼籲政府應盡速訂定「可負擔計算基準」，本應是「於法有據」的公民維（居住）權，但在蔡政府817萬張選票與國會過半的底氣下，極大可能被輕輕帶過。

筆者誠心建議：既然政府已決議擴大租金補貼（餅做大），何不試在「戶數」的邏輯之外，也一併思考如何這讓這些來自納稅人的珍貴資源，更有效地用在最需要的人身上（重分配），將「擴大補貼戶數」與「可負擔計算基準」視為政策之一體兩面，而非彼此脫勾。

當然，真正的關鍵仍是執政者必須理解到，租金補貼最終的目標，是讓需要的人民獲得一個基本、且有尊嚴的居住環境。社會福利的投入本來就是雪中送炭，而非錦上添花。