連雲建設總經理蔡漢霖先生擔任「臺北市都市更新學會」第五屆理事長，該學會成立於民國九十七年，是臺灣最早成立的民間都市更新學會組織，致力於推廣都更的正確觀念、提供相關的專業知識以及改善都更法令與制度，是一個結合產官學三方的智庫平台。
理事長蔡漢霖也知道為都更開創新模式困難重重，但他用老子的一段話做為自我鼓勵： 「合抱之木，生於毫末；九層之台，起於累土；千里之行，始於足下。」不斷的透過各種講座與管道，運用他的專業，帶領民眾一探都更的全貌及面臨的困境，並給出了新的解方。
「臺北市都市更新學會」第五屆理事長蔡漢霖。（蔡漢霖提供）
「都更」的確是一個城市必須面臨的課題，設想當年921大地震如發生在台北市，那死亡人數將難以想像，因此政府希望能夠「加速」將老舊建物，重建為符合現代安全法規的新建築。
現行台灣的都市有什麼問題呢？除了建物老舊、防震防火功能不足、公共安全堪慮；再加上違建橫行，市容醜陋有如第三世界國家；而街道狹小、都市計畫落後，更造成機能不足嚴重影響生活品質。
都更的時空背景
《都市更新條例》自1998年立法迄今，已歷經8次修法，第9次修法終於在2018年12月28日經立法院三讀通過。在都市更新「容積獎勵」辦法的誘因下，更打出了「免費一坪換一坪」的政策口號，但截至2020年5月底為止，全臺灣以《都市更新條例》為基準，送出的都市更新案共有1300件，核定可重建者877件，其中已開工興建的則有608件，成效可說是緩不濟急。
基於改善都市面貌、都市公安、防災等公共利益需求，「都更」的推動勢在必行，但根據《住展》雜誌2018年的數據推估，雙北市現有屋齡超過30年以上的老屋，如果要完成「都更」，大約需要1400餘年。漫漫「都更」路，進展如同牛步！
為什麼要有《都市更新條例》？
房屋對大多數市民來說，就是一個窮盡畢生大量積蓄，加上背負十幾二十年的貸款，最後購得的一個可以遮風避雨的棲身之所。因此有餘力妥善維護房屋的人不多，有閒錢且願意花費鉅資只為增進居住安全的人更是寥寥可數，也因如此，如無「充份」的誘因，市民普遍對重建房屋的積極意願不大。但，政府憂慮如重大災害發生，現有建築物安全不足，將造成慘痛傷亡，因此《都市更新條例》應運而生。而其中的「容積獎勵」辦法就成為都更的最大誘因。
何謂「容積獎勵」辦法
所謂容積率，是指每一層（不包括地下室、陽台、公設）樓地板面積的總和與基地面積之比率。依現行的都更獎勵辦法，容積獎勵期待值是法定容積的30~40%。
雖然大家都知道新房子比較安全，但很多老舊建築物有實質上的改建困難，總結主因就是：沒錢！
面對數以千億計的重建經費，住戶沒錢，政府也沒有經費，所以制訂都市更新「容積獎勵」辦法來增加誘因，讓更新後的建築享有比原來法定容積更高的獎勵，透過與建商合作來解決都更的問題。
羊毛出在狗身上豬來買單。（蔡漢霖提供）關鍵「12問」看懂問題 未來才有解
問題一、「容積獎勵」成了 點石成金的金錢遊戲
容積的價值基本上與房價有非常高度的相關。在寸土寸金的都市裡，除了地段之外，允建容積成為決定土地價格的關鍵因素。在台北市單坪動輒破百萬的房價裡，扣除成本與合理利潤後，建築容積依然非常值錢。透過政府贈送給地主的增額容積，確實可能讓地主與建商合作後取得需要的營建成本，甚至獲得可觀的利潤，但弊端也因此而生！ 就像打開了潘朵拉的盒子一般，留下了無窮的後遺症，也成為每個都市更新推動者最大的夢魘！
問題二、「容積獎勵」缺乏成本概念
獎勵期待值是法容的30~40%，看似免費實則不然，為了支撐居住空間所帶來的人口，需要有配套的用水、用電、交通、消防、警察、教育等公共設施。而這些設施的興建與維持都來自於人民的稅金，可以說是屬於公共財的一部份。
都更耗費巨大社會成本，但並非每棟舊大樓都需要獎勵才能更新，但在現行制度上，有可能反而補助了最不需要補助的對象，如何避免類似的問題，的確需要深思。
獎勵容積看似免費，實則不然。（蔡漢霖提供）問題三、濫送容積的後遺症未被正視
三十年後新房子又變成老房子了。我們的都市能夠承受每三十年就要來一次的30~40%容積增加嗎？盲目無計畫的容積獎勵將成為都市發展之癌，該如何控制？
問題四、容積獎勵齊頭式平等的盲點
原本立意良善的政策，但目前都市更新實施狀況卻大多是在高房價地區，為何會有此現象？蔡漢霖提出以下概略的假設數據，說明其中的盲點：
大安區與淡水區容積獎勵比較表。（蔡漢霖提供資訊、大紀元製圖）
齊頭式的容積獎勵措施，在最精華的大安區不須自費重建，且有增值空間，而在非都會區的淡水，亟待更新之建物卻因補助杯水車薪，需自費重建，因此「都更」的動機不高，除非有160%的容積獎勵才能與大安區有相同改建誘因，都更必須探討，何謂真正的平等？
到底如何分配資源才合理？（蔡漢霖提供）問題五、「一坪換一坪 舊屋換新屋」政策目標問題重重
而且因為建築法規的變遷、消防等法規標準的提升，相比於過去的老公寓（僅有單支窄梯、無電梯，公設低於10%），新法規建築物除了設置電梯以外，七樓以上即需要兩支逃生梯且級寬級深與寬度均有規範，因此公設比動輒超過30%成為常態，重建之後也很難換回原來的住屋空間。
如政策目標設定為都更前後「室內居住面積一坪換一坪」，實際上因產權面積增加與新/舊屋間的價差、再贈送每戶一個車位，重建完成後都更戶的價值平均都有1.5~2倍以上的增值，蔡漢霖認為這是有房階級才能玩的都更大樂透！只是補助了有房階級，無房產者根本無法享受都更獎勵帶來的價值增值，讓富者越富，窮者越窮，這樣的現象是否符合公平正義原則？
問題六、違建-都更的隱形殺手
違章建築，包含：陽台加蓋、屋頂加蓋、騎樓加蓋、一樓加蓋、夾層屋，影響所及，除了市容不美觀，還有防火、救災、抗震結構問題的隱患。既有老舊違建有其歷史因素，也已成為住民日常生活的一部份。根據聯合國所主張「適足住房權」，是指任何人都有和平、安全而有尊嚴的居住在某處的權利，只要有使用權，無論租用、占用、違建…等各種形式，理應受到一定程度的保障。
強拆老舊違建，將造成社會衝擊、巨大經濟損失、百姓流離失所，也有侵害人權的疑慮，因此，現行政府，不敢積極執法，只能消極寄望於都市更新或由法律程序來處理。
雖然政府寄望透過「都更」政策自然解決違建問題，但目前政府對違建的態度，認定違建就是違法，不應該主張任何權利，所以，違建戶無法分回居住空間，勢必不會同意都市更新，違建戶就成了都更的釘子戶，增加都市更新推動困難。
但如將違建拆遷問題交由住戶透過法律自行解決，徒增彼此的對立，都市更新應該是喜事，不應成為鄰里間紛爭與訴訟的源頭。
一坪換一坪、老屋換新屋已經是一件不合理的事，如果違建戶又能享有一坪換一坪，更不符合公平正義與法治精神。
左右為難的情況，都更陷入如父子騎驢不知如何是好的困境，老違建也成為都更最大的絆腳石，對於違章建築問題，需要有另外一種思考角度？
問題七、都更後店面與一樓住宅面積縮減造成價值減損
過去的法定建蔽率為60%，但現行台北市最普遍的第三種住宅區用地建蔽率為45%；過去老公寓不需要附汽、機車位、無電梯、樓梯窄小也不需要設置兩隻梯、也不需要設車道、沒有複雜的消防與監控安全系統，更無管委會使用空間。以上空間在新大樓都要設置，會導致新大樓一樓可設置的店面空間大幅縮水；在精華具商效的地區這造成嚴重的經濟價值損失，也造成店面原屋主的反對，這不只是容積的問題了，損失的價值，到底要由誰來買單？這是都更的嚴重障礙，該如何因應？
不光是容積問題，損失的價值誰來買單？（蔡漢霖提供）問題八、危老條例紊亂市場秩序
危老條例無最小基地面積限制，針對基地小，百分之百通過的危老建築，獎勵明確，等於房子越老越值錢，新屋價格也因比價效應而水漲船高。但小基地個案居住條件差，倉促成案之下反而扼殺了附近基地的改建之路，逆向阻止都市更新進程，現有獎勵規則下經濟可行的案子被蓋完之後，都市未來又將何去何從？想像如果一條街廓低矮建築與華夏並列，在現行制度下大多只有精華區中的低矮建築有機會一坪換一坪，超過四層樓以上的華廈幾乎束手無策，偏偏那是最需要都更的建築物，最危險的建築反而推不動，不僅造成街容無法改善且有公共安全的隱憂，這的確是個需要被解決的問題。
問題九、都更後新建物無法滿足住戶多元需求
都更戶對空間的需求多元，目前都更大多傾向單一建物的改建，為了要取得建造成本，因此，都朝高單價住宅進行規劃以創造最高價值，新房屋的總價值雖然變高，而高公設則讓實質的居住空間降低，通常無法滿足住戶的需求。加上昂貴維管成本，對於無力負擔新房屋興建成本以及後續維護成本的弱勢族群，強制執行重建的結果，等於將他們掃地出門，如何照顧他們的權益？滿足住戶的需求，是「都更」的大課題。
問題十、「容積獎勵」≠萬靈丹
當民眾已習慣「免費午餐」的積重，「一坪換一坪」的口號更是讓人心有過多的期望或等待新的都更優惠，無法一坪換一坪的地區對現況不滿，期待未來政府獎勵增加，一坪換一坪的地區希望再多撐一下可以「一坪換三坪」，「一坪換三坪」的地區也期待未來政府為照顧現行制度下無法重建者，等待獎勵還會增加，當初的救命仙丹「容積獎勵」，反而引起人心貪婪，讓「都更」難以推動。問題十一、只是「建物更新」而非「都市更新」
現在的社會早已進入科技時代，各項建設既便利又快速，如捷運、高鐵、通訊、互聯網…城市的生活樣貌已經進入了全新的世代，以台北市的都市計畫來說，已經有幾十年未被澈底檢討，都市機能的規劃並無法與時俱進，而目前的都更又停留在建物更新的層次，遠遠跟不上時代的需求，所以都市更新必須被落實。問題十二、出了大台北地區 就幾乎毫無誘因的容積獎勵辦法
現行的都市更新制度雖然表面上是靠容積獎勵來取得興建成本，原住戶好像不需要支出成本，但其本質還是以地易屋的合建機制。原屋主透過將部分土地釋出來交換新房屋，而容積獎勵的真正作用是增加土地交換的價值以換取更多的房屋，這種方法在地價高的台北市或許行的通，但在台灣的其他絕大部分地區，因建物造價佔房價比例非常高，這樣的做法根本不可行。也難怪當政府有意繼續加碼都市更新容積獎勵時，除了台北縣市以外各縣市代表幾乎都表示興趣缺缺，這更凸顯了目前的容積獎勵機制獨厚台北市精華區，無法解決全國性普遍都有需求的老屋改建問題。
結語：現行都更 寸步難行
在防震、防火、居住安全的考量下，都更有執行的必要性，但目前的都市更新有侵害人權之虞，且都市無法真正更新，貧富差距加大，正當性不足導致強制執行寸步難行！現行都市更新唯一財源為「容積獎勵辦法」，但因產權整合、拆遷中繼、重建費用、違章建築、補貼店面價值減損等眾多利益的糾葛，大多數的房子根本重建無望，然而無止境的增加容積獎勵卻又帶來無窮的後遺症，都更彷彿走入死胡同。「徒法不足以自行」，如何讓執行公權力更符合比例原則，能在社會共識下順利推動，是需要更細緻的思考。
建議：回歸住的本質 為都更開創新模式
雖然，故事裡潘朵拉無意間放出了魔鬼，但最終在盒子裡仍留下了「希望」，更符合都市計畫的創新模式將取代現行的「都更」模式。目前「臺北市都市更新學會」正努力推動《都市再生法案》，配合《台北首都圈再生計畫》，提高都市更新事業的公益性，並倡議以足夠配套措施，將執行過程中對人權的侵害降到最低。
在現代集合住宅中，由於各戶的土地持分低，但共有人友相對繁雜，各戶土地總值不高，也造成改建的困難。如能撇除對土地所有權的執著，由政府帶頭大量推出地上權/使用權的房屋。回歸居住的本質，或許不失為落實「居住正義」的一線曙光
更理想的「都更」環境，值得全民共同期待，當然也需要全民共襄盛舉推動創新法案，明天的美好才能劍及履及。
（行銷企劃）
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